Tribune
Par Michel Monier,
Membre du Think tank CRAPS et ancien DGA de l’UNEDIC
Parler des retraites de façon générique, en amalgamant tous les régimes (il en existe 42 !) et sans différencier les prestations, nourrit un débat biaisé qui fait conclure à un déficit mal identifié et à des propositions de réformes massives qui jamais ne résolvent un problème mal posé.
Le débat est biaisé, aussi, quand on dénonce un déficit du régime par répartition que l’État est obligé de financer par des « transferts » d’impôt et taxes. L’État ne finance pas le déficit du régime par répartition : il s’acquitte de la dette qu’il a envers ce régime ! Faire porter la responsabilité de ce déficit sur le régime par répartition n’est pas légitime.
Le débat sur la classification comptable de la subvention d’équilibre du régime des pensions civiles et militaires enrichit utilement le débat sur les retraites. Non pas parce qu’il permet d’identifier un déséquilibre de ce régime tout entier financé par l’impôt, comme le sont les rémunérations publiques. Ce régime ne sera jamais équilibré : il est, par nature, une dépense publique dont l’État-employeur est redevable au même titre qu’il l’est de la rémunération des fonctionnaires en activité. Que l’État budgète de façon identifiée ou pas une subvention d’équilibre, il ne s’agit là que d’une affectation comptable sans effet sur le coût du régime, sans effet sur le niveau des prélèvements fiscaux. Le sujet est comptable.
Cet aspect comptable du débat sur les retraites publiques a, cependant, d’intéressant qu’il devrait, de la même manière, porter sur le régime de retraite du privé pour identifier ce qui relève dans ce régime des prestations contributives (les retraites dites « de droits directs ») et des prestations non contributives dites de solidarité. Les premières doivent être financées par les cotisations sociales, les secondes par l’impôt. À défaut de précision dans les termes du débat, les solutions peuvent être contre-productives.
Le cas du régime des pensions civiles et militaires en est l’illustration. L’équilibre démographique, déterminant majeur de l’équilibre financier des systèmes de retraite, ne l’est pas pour le régime des pensions publiques. Une politique de rééquilibrage démographique de ce régime ne peut se faire que par l’augmentation de l’emploi public. Le bilan comptable serait un surcoût pour les finances publiques : la rémunération d’activité coûte plus d’impôts que la pension civile. Argumenter sur le déséquilibre du régime public est un mauvais argument qui ne sauve en rien le régime des pensions… il sauve l’emploi public qui, au niveau extravagant de 3,7 millions de fonctionnaires parmi 5,9 millions d’emplois publics, n’a pas besoin de cet argument pour croître.
Dans le débat sur les retraites, le régime du public n’a sa place que si sa spécificité et sa différence de nature sont clairement dites. Tant que ses particularités, légitimes au regard des missions de l’appareil de l’État, ne le sont pas, le souci d’un affichage comptable identifié de la subvention d’équilibre apportée par l’État peut être compris comme participant à l’assimilation trompeuse du régime public à un régime par répartition. Les pensions civiles et militaires répondent à la définition d’un régime employeur1 dont le déficit est couvert par l’employeur qui garantit, par le statut, le bénéfice d’une pension. L’État-employeur s’engage, lorsqu’il recrute un fonctionnaire, à rémunérer 40 ans d’activité, 20 ans de pension et 10 ans de pension de réversion2. L’impôt est là pour ça. C’est par convention et assimilation que l’on parle de salaire et de cotisation sociale pour ce qui est de l’impôt redistribué sous la forme de rémunération et de pensions publiques. Le fonctionnaire ne « cotise » pas pour sa pension, elle lui est statutairement acquise. Sa rémunération pourrait être diminuée de cette « retenue », le coût du système n’en serait pas modifié pour l’État-employeur qui, à bilan nul, rémunérerait moins et subventionnerait davantage (le coût ne serait différent pour le contribuable, aussi, qui paye les rémunérations et les pensions publiques). Tout élément du débat (déséquilibre, niveau du taux de cotisation, taux de remplacement3) qui s’efforce à comparer, ou assimiler, le régime public et le régime privé est un faux débat. Les arguments relatifs à la charge de pension supportée par l’État pour les ex-fonctionnaires « privatisés » avec la privatisation de France télécom sont, de même, à nuancer4 ou de nature à interroger la gestion de l’État-employeur.
Le régime public ainsi « sorti » du débat, il faut entrer dans la diversité des prestations de retraite (il faudrait dire « prestations vieillesse ») servies par le régime du privé.
La dépense totale de retraite, tous régimes et toutes prestations confondues, est de l’ordre de 350 Md€. Le régime public (les pensions civiles et militaires) compte pour 60 Md€, le régime CNAV pour 160/170 Md€, le régime complémentaire du privé (Agirc-Arrco) pour 100 Md€, les régimes « autres » (MSA, spéciaux…) pour 25 Md€.
L’ordre de grandeur de la ressource apportée à la CNAV par les cotisations sociales est de 130/140 Md€. La dépense « toutes prestations » de la CNAV est de 160/170 Md€. Le déficit « apparent » est de 30 à 40 Md€. Dans la dépense totale, les prestations de solidarité comptent pour 15 à 18 %, soit une trentaine de milliards : elles correspondent, comptablement, au déficit. Quand l’impôt est là pour financer la solidarité, il n’est pas irraisonnable de s’interroger sur le niveau de redistribution que les cotisations sociales doivent supporter. Il n’est pas, non plus, irresponsable de voir comme logique, à la fois comptable et démocratique, que l’État apporte un financement compensatoire. L’État ne finance pas la dette du régime par répartition, il s’acquitte de la dette qu’il a au titre des prestations de solidarité et des allègements de cotisation qu’il décide pour soutenir l’emploi. C’est une erreur de voir dans ce financement compensatoire des transferts : c’est un dû.
Cette approche comptable n’a pas pour objet de démontrer un équilibre, mais l’imbrication qui s’est faite de prestations vieillesse de natures différentes. Elle n’élude pas l’insoutenabilité à terme du régime par répartition. La désindustrialisation, la smicardisation du salariat, la transformation des métiers et de l’emploi-marchand portent la perspective de la diminution de l’assiette des cotisations sociales assises sur le travail. Le taux des prélèvements obligatoires, fiscaux et sociaux, rend malthusien tout prélèvement supplémentaire. Le faible taux d’emploi fait reposer le financement des besoins de services publics et sociaux de 68 millions d’individus sur 22 millions d’actifs dans l’emploi marchand. L’enjeu n’est donc pas, pas seulement, de travailler plus et plus longtemps, mais de travailler plus nombreux ou d’aménager l’assiette du financement du régime par répartition.
Des mesures d’urgence s’imposent, moins peut-être pour sauver les retraites que pour soulager les actifs dans l’emploi de cette charge. Si elles portent sur les seules retraites, elles ne peuvent être que de moindre dépense, et ne seront pas temporaires. Tant qu’il n’y aura pas de politique de développement et de dynamisation de l’outil de production, tant que les emplois seront trop peu contributifs aux financements publics, tant qu’il n’y aura pas de politique d’incitation à l’emploi, les mesures d’urgence seront sans effet sur la charge qui pèse sur les actifs dans l’emploi.
La mère des réformes n’est pas (que) celle des retraites ni (que) celle du modèle social, c’est celle du modèle économique qui, asphyxié, finit par asphyxier le modèle social.
Sources :
1. Comme ceux de la RATP, de la SNCF ou de l’Opéra de Paris.
2. « Quand l’État recrute un fonctionnaire, il recrute simultanément un futur retraité et un futur pensionné de réversion. », citation non attribuée.
3. Pour une rémunération indiciaire d’activité de 100 plus 20 de primes, la pension est de 75 % de la rémunération indiciaire, soit 62 % de la rémunération totale.
4. France Télécom a versé une « compensation libératoire de 5,7 Md€ puis une contribution annuelle, calculée sur la base de 50 % du montant des rémunérations des personnels concernés (140 000 à la privatisation).
