La dette sociale : alibi de la dette publique ?

Tribune

Par Michel Monier,
Membre du Think tank CRAPS, contributeur à la revue Politique et Parlementaire et ancien DGA de l’UNEDIC

La dette sociale de la France¹ alimente un incurable débat sur la dépense sociale : pognon de dingue ou insuffisance de la dépense sociale nourrissent une succession de réformes qui ne font que repousser les échéances. L’actualité que donne la réforme des retraites à la question sociale ne serait qu’un épiphénomène dans ce continuum si le débat ne se déportait vers une nouvelle lutte des âges et s’il ne conduisait pas à des punchlines telles que « l’impôt c’est la dette » qui concluent le constat que 10 % de la dépense de retraite sont financés par l’impôt. La formule est forte, destinée à marquer les esprits qui pourraient encore croire que l’impôt c’est la solidarité. L’impôt ce n’est pas la dette. La dette c’est quand la dépense publique est supérieure aux recettes publiques et, la dépense publique ce n’est pas que la dépense sociale.

Le champ du social est en expansion constante, c’est le résultat d’une loi naturelle (progrès de la médecine, vieillissement) et d’une loi sociale (le progrès démocratique fait demander toujours plus à l’État). Si le « social » nous coûte trop aujourd’hui, c’est relativement à la capacité de financement de l’économie nationale, c’est aussi parce que les politiques publiques anticipent, ou cèdent, à la demande du corps social. L’impôt participe logiquement au financement de la dépense sociale parce qu’il finance des dépenses de solidarité, il y participe aussi politiquement parce qu’il compense les allègements de cotisations sociales décidés au titre de politiques publiques.

Le constat des 10 % d’impôt qui participent au financement des retraites ne suffit donc pas pour conclure que ces 10 %, c’est de la dette sauf à vouloir faire de la dépense sociale la cause de la dette publique.

Les lois de financement de la Sécurité sociale et de finances pour 2026, n’ont pas permis de commencer à redescendre l’Himalaya de la dette. La dette poursuit sa trajectoire. Le budget de l’État est en déficit de 134,6 milliards d’euros, celui de la Sécurité sociale de 23 milliards d’euros. Que le « Social » participe à la dette est évident, mais le principal acteur en est l’État. Les deux points supplémentaires de dette publique, de 116 à 118 % du PIB, s’expliquent à plus de 80 % par le déficit de l’État (pourcentage duquel il faudrait décompter les milliards qu’il apporte, parce qu’il les doit, aux budgets sociaux).

Si l’on entre plus précisément dans les chiffres, le déficit de la « Sécu » rapporté à ses recettes (666 milliards d’euros) représente 3,6 %. Le même calcul pour le déficit de l’État, c’est un déficit de 36,8 % (recettes de 365,5 milliards d’euros). Le rapport du déficit du budget de l’État à ses recettes donne une autre image que celle de ce déficit rapporté au PIB (5 %). Ce sont ces 36,8 % qui donnent, pour reprendre la formule consacrée des commissaires aux comptes, une image fidèle du résultat des opérations et de la situation financière. Par une curieuse loi de Pareto, le déficit « social » pèse pourtant plus lourd, dans le débat public, que le déficit de l’État : en 2024, la part des administrations de Sécurité sociale – les ASSO – portée par la Cades, l’Acoss, et l’Unédic principalement, compte pour 10 % dans la dette publique.

Tel qu’il est mis au débat, le déficit du « modèle social » est l’arbre qui cache la forêt de la dette et du déficit publics. L’exemple des retraites en offre l’illustration. Que l’impôt participe à leur financement est, on l’a vu, doublement logique (certainement regrettable, mais logique sauf à surcharger encore le coût du travail et alléger la feuille de paye). Ce n’est pas 10 % du financement des retraites que finance l’impôt, mais 25 %, au moins, 25 % qui n’ont rien à voir avec le régime par répartition. Dans les 400 milliards d’euros de retraites, le régime des pensions civiles et militaires, régime général des anciens agents publics, c’est 100 milliards d’euros. Ces 100 milliards d’euros, c’est de l’impôt ! La dépense de retraites, tous régimes confondus, est logiquement financée par l’impôt à hauteur de 25 % pour le régime public !

Le débat qui s’est fait sur « la dette cachée des retraites » a eu l’heureux résultat de mettre au jour ces conventions comptables qui font supporter par les missions ministérielles la charge des sur-cotisations et subventions de l’État-employeur pour assurer le paiement des pensions civiles et militaires. Il est une convention non dite qui fait assimiler, dans le débat sur les retraites, ce financement par l’État-employeur à des cotisations sociales alors qu’il s’agit d’impôt. La comptabilité nationale, malgré ses défauts, ne l’ignore pas : ces retraites sont inscrites au budget de l’État et non pas à celui de la Sécurité sociale (de même pour les cotisations retraites des agents publics comptabilisées au titre de la masse salariale de l’État).

Parler des retraites comme un tout amalgamant les divers régimes sans préoccupation de la source de leur financement brouille le débat quant au nécessaire effort à consentir, au-delà du paramétrage des bornes d’âge, pour les financer.

Si l’impôt c’est de la dette quand il finance les retraites, il faut alors, par le détail, regarder ce que financent les cotisations sociales des salariés du privé et celles des régimes indépendants et ce que finance l’impôt. Il faut faire la part des choses pour identifier ce qui dans l’impôt est solidarité, ce qui est conséquence de politiques publiques, ce qui relève du financement de l’État-employeur et ce qu’il resterait de dépense qui ferait la dette.

À ne pas faire cette part des choses, si l’impôt qui finance les retraites c’est de la dette, peut-être alors faut-il davantage d’impôt pour, contre-intuitivement, avoir moins de dette. En aggravant le déficit démographique du régime des pensions civiles et militaires (moins d’emplois publics), l’État-employeur devra cotiser et subventionner davantage le fonds des retraites publiques. Le besoin de financement, par l’impôt, qui en résulterait serait réduit : une pension de retraite coûte moins d’impôt qu’une rémunération d’activité. Le nombre des emplois publics étant en constante augmentation cette hypothèse est bien davantage utopique que contre-intuitive.

L’impôt n’est pas la dette, la dette c’est le trop de dépense publique et la mauvaise dépense publique. La dette sociale n’est plus seulement un alibi, elle est aussi « providence » pour un État encore incapable de repenser l’action publique hors du champ social.

Source :

1. La dette sociale de la France : 1974-2024, Nicolas Dufourcq – Odile Jacob.