Dossier
Dirigé par
Stéphanie Andrieux
Associée fondatrice de YCE partners
&
Marie Devaine
Manager chez YCE partners
Dans la sphère sociale et associative, la réforme du Revenu de solidarité active (RSA) fait des remous. À côté de l’obligation d’activité associée à la délivrance du RSA, cette réforme voit se concrétiser le projet de « solidarité à la source », promesse de campagne du candidat Emmanuel Macron et outil affiché pour une plus grande justice sociale. Moins médiatisée, la simplification de la délivrance de cette prestation et de la Prime d’activité (PA) constitue pourtant une première réalisation majeure de la mise en œuvre du volet « modernisation » de la solidarité à la source. Comme nous l’expliquions dans une tribune en juillet dernier1, la solidarité à la source vise à faciliter l’accès aux droits et ainsi lutter contre le non-recours, ce qui passe à la fois par la sécurisation du versement du juste droit, la simplification des démarches pour les bénéficiaires, mais également une approche terrain renforcée pour aller vers les publics les plus démunis et éloignés.
Concrètement, dès l’automne 2024, les demandeurs et bénéficiaires du RSA et de la prime d’activité expérimenteront un nouveau parcours usager simplifié dans cinq CAF. À l’image des déclarations d’impôts préremplies, au moment des déclarations trimestrielles de ressources (DTR), les usagers n’auront plus à calculer eux-mêmes les revenus financiers rentrant dans le calcul de leurs droits : ces montants seront préaffichés à partir des données sociales déclarées mensuellement par les verseurs de revenus (employeurs, caisses de retraite, Assurance chômage, maladie…). L’objectif est également que le changement de « source » mène à davantage de fiabilité du droit et limite les indus dont les récupérations suite à contrôles peuvent conduire à des situations difficiles pour les personnes en situation de précarité. La qualité des données sociales sources et la fiabilité des systèmes d’information constituent donc des enjeux forts pour répondre aux besoins de simplification des parcours et explorer tout le potentiel des données sociales pour le juste droit (voir l’entretien de Stéphane Seiller et Céline Scannavino de la Mission interministérielle « données sociales »).
En parallèle, des dispositifs de terrain tels que les « territoires zéro non-recours » (TZNR, voir encadré) essaiment pour essayer de toucher les populations les plus fragiles. Ces actions interviennent en complémentarité d’actions plus « industrielles » de simplification des parcours et contribuent à une stratégie de lutte contre le non-recours qui s’institutionnalise. Elles répondent aux analyses portées depuis une vingtaine d’années par l’ODENORE – Observatoire du non-recours aux droits et aux services – qui a largement œuvré pour rendre cette thématique centrale dans les politiques sociales et permet d’en décrire le caractère multifactoriel (voir l’entretien de Héléna Revil de l’ODENORE). Les actions de plaidoyer menées par des associations de solidarité ont aussi eu un impact pour mettre ces sujets sur la scène médiatique en faisant entendre les voix des personnes en situation de précarité. Ce phénomène massif (les taux de non-recours aux prestations mesurés par la DREES sont fréquemment supérieurs à 30 % avec notamment 34 % de non-recours au RSA en 2018) et perçu à juste titre comme important par le grand public (voir l’encadré sur l’étude d’opinion de la DREES d’avril 2023) constitue une priorité politique au cœur de la solidarité à la source.
La délivrance du RSA et de la Prime d’Activité : un dispositif simplifié pour déclarer ses ressources
Aux premières loges de la mise en œuvre de la solidarité à la source, les caisses (CAF et CCMSA) sont à la manœuvre pour être au rendez-vous en 2025 en évitant les écueils de la réforme des allocations logement de 2021. La sollicitation régulière des bénéficiaires à travers des « écoutes usagers » a pour ambition d’adapter les parcours au plus près des besoins et de mettre en place toutes les mesures de sécurisation nécessaires pour accompagner le changement à venir. Cette réforme présente aussi une réelle opportunité à terme pour la branche famille à travers la mise en place d’un parcours de demande unique et d’un accompagnement plus adapté au profil et au parcours de vie des bénéficiaires (cf. entretien de Jérôme Lepage et Valérie Marty de la CNAF).
Les travaux actuellement conduits par la CAF et la CCMSA sont suivis de près par les associations de solidarité, en tant qu’évaluateurs attentifs des politiques publiques, mais aussi intermédiaires avec les usagers (voir les entretiens de Pierre Gravoin du Secours catholique et Bruno Rakedjian d’ATD Quart Monde). Les associations souhaitent également renforcer les espaces d’échange avec les pouvoirs publics pour co-construire des solutions efficaces et au plus près des besoins. À ce titre, les travaux menés dans le cadre des expérimentations territoires zéro non-recours constituent des exemples de synergies encouragées entre les différents acteurs d’un territoire (voir l’entretien avec Rollande Laureau-Laplace d’ATD Quart Monde).
Ces actions pour renforcer l’accès aux droits, que ce soit via la modernisation de la délivrance des prestations ou les actions de terrain, ont été initiées ou vont l’être dans l’année à venir : la solidarité à la source à l’épreuve du terrain, les acteurs de la solidarité nous décryptent les conditions de réussite et les enjeux pour ces projets.
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1. Voir tribune « Solidarité à la source : décryptage».
Stéphane Seiller
Responsable de la Mission interministérielle « données sociales » (MIDS)
&
Céline Scannavino
Responsable déléguée à la modernisation des prestations sociales via l’usage des données sociales au sein de la MIDS
Créée par décret en décembre 2023, la MIDS a pour mandat le pilotage stratégique des systèmes de collecte et d’utilisation des données sociales et fiscales (projets DSN, PASRAU et DRM) qui sont au cœur du projet de solidarité à la source. La MIDS a également pour mission de veiller à la simplification, la rationalisation et la fiabilisation des données, notamment via l’élaboration des orientations stratégiques pluriannuelles de ces dispositifs.
Qu’est-ce que la Solidarité à la source et quels en sont les enjeux pour la Mission interministérielle « données sociales » ?
Le prélèvement à la source, tout le monde a compris de quoi il s’agit, mais qu’en est-il de la solidarité à la source ? On peut la définir par ses promesses : elle doit simplifier, réduire les démarches de l’usager, permettre à la Sécurité sociale « d’aller-vers » de potentiels nouveaux bénéficiaires, mais aussi réduire les risques d’abus et de fraude en se fiant à des « sources » réputées plus sûres.
Elle peut également être définie par son mode opératoire : calculer les prestations de solidarité en limitant la sollicitation du bénéficiaire par une mobilisation des informations nécessaires sur ses ressources en allant les chercher « à la source ». Mais quelle est cette source ? Pour le prélèvement de l’impôt sur le revenu, la « source », ce sont les systèmes de paie ou les systèmes de versement des prestations sociales, mais ce sont aussi les mêmes systèmes qui sont les sources de la solidarité à la source. Cette deuxième définition peut sembler techniciste, mais ne doit pas faire oublier les effets puissants de cette réforme à savoir un repositionnement de la relation entre la Sécurité sociale et le bénéficiaire : la première étant amenée à être plus proactive, le second à être moins sollicité tout en bénéficiant au mieux de ses droits. Le bénéficiaire reste toujours inclus dans la démarche puisqu’il devra valider sa déclaration de ressources qui sera préremplie pour le RSA et la Prime d’activité à compter de 2025, à l’instar de la déclaration de l’impôt sur le revenu de la DGFIP. La solidarité à la source, à travers ce changement de paradigme, offre ainsi une réelle promesse de simplification pour ces populations souvent en grande fragilité.
En allant chercher les informations via des systèmes automatisés et industrialisés, la réforme de la solidarité à la source présente donc un double enjeu majeur, de fiabilité de ces systèmes et de qualité des informations véhiculées. La Mission interministérielle (MIDS) est au cœur de ces enjeux.
Elle doit d’une part contribuer à ce que les données recueillies à leur source circulent de la manière la plus fluide possible, pour éviter des périodes éventuellement longues durant laquelle la chaîne industrielle fonctionne mal pour tout ou partie du public qu’elle est censée servir. Les caisses d’allocations familiales ont su surmonter des difficultés sérieuses lors de la réforme des allocations logement de 2021, aux causes multiples : cinématiques de circulation des données très ambitieuses liées à l’objectif de l’alignement quasi contemporain des ressources et des prestations, ou interdépendance et défaut d’alignement entre les différents organismes consommant ou déclarant des données.
D’autre part, la MIDS doit faire en sorte que les données utilisées soient de qualité, c’est-à-dire conformes à l’attendu réglementaire, lequel n’est pas toujours bien compris ou est interprété de manière diverse.
Ces deux enjeux ne sont d’ailleurs pas propres à la mise en place de la solidarité à la source, on les rencontre déjà au titre de l’alimentation des bases carrières des caisses de retraite, le calcul des allocations chômage ou des indemnités journalières d’arrêt de travail par exemple.
Quels sont les axes majeurs à sécuriser pour permettre la mise en œuvre de la réforme en 2025 à travers la modernisation et la simplification des démarches d’accès au RSA et à la prime d’activité ?
Nous identifions trois axes autour desquels la Mission interministérielle doit œuvrer.
Le premier axe, qui est le plus important, consiste à maintenir la confiance des usagers dans le système chargé du versement de leurs prestations. Afin de limiter l’effet « boîte noire » lié à l’automatisation des processus, il y a un réel enjeu d’intelligibilité du dispositif et de transparence sur les données véhiculées dès lors que ce n’est plus la personne qui fournit les informations utiles au calcul. La création d’un nouveau montant de référence pour le calcul des droits au RSA et à la Prime d’activité, le « montant net social », est majeure pour répondre à cet enjeu. Cette nouvelle notion, affichée sur le bulletin de paie et les relevés de prestations, vise à faciliter la compréhension du droit fondé désormais sur une valeur de référence unique. Elle sera également affichée sur le portail numérique des droits sociaux (www.mesdroitssociaux.gouv.fr) pour contribuer à la transparence auprès des usagers des données collectées et utilisées pour le calcul de leurs prestations. La qualité de cette donnée étant donc essentielle à la réussite de la réforme, des contrôles ont été mis en place pour remonter aux entreprises et organismes verseurs de prestation, à la source, des suspicions d’erreurs déclaratives.
Par ailleurs, la confiance dans le système doit s’appuyer sur la garantie du droit à l’information et à la rectification des données conformément au RGPD. La capacité de l’usager à signaler une erreur est notamment permise à travers le portail « Mes droits sociaux ». Afin de traiter ces demandes, une « cellule anomalie » a été créée et jouera un double rôle de mise en conformité des données erronées en prenant contact directement avec la source de l’information, et plus largement d’accompagnement des usagers dans l’utilisation de leurs données sociales.
Enfin, le maintien de la confiance des usagers passe également par la confiance des agents des caisses d’allocations familiales, en première ligne, car ce sont eux qui maîtrisent la technicité du calcul des bases ressources et devront accompagner l’usager dans ce nouveau mode de fonctionnement.
Le second axe repose sur la poursuite d’un effort de pédagogie autour du sens des données. Cette pédagogie est centrale pour le maintien de la confiance dans le système. En effet, on constate qu’environ deux tiers des remontées d’anomalie via le portail « Mes droits sociaux » ne résultent pas d’un manque de qualité des données, mais d’une mauvaise compréhension de l’usager. Ainsi, dans le cas de la réforme RSA/PA, la bonne appropriation du « montant net social » dans les prochains mois par les différents acteurs (bénéficiaires, entreprises, organismes verseurs de prestations, agents des caisses) est primordiale.
Enfin, le troisième axe qui va au-delà de la réforme de la solidarité à la source porte sur la promotion de l’usage des données sociales auprès de nouveaux acteurs. En effet, les projets en cours peuvent être inspirants pour d’autres organismes. Au travers de l’organisation d’instances dédiées avec l’ensemble des administrations et des organismes de protection sociale, la MIDS contribue au partage d’expérience et à l’essaimage de l’exploitation des données sociales pour la modernisation de la délivrance des prestations.
Les dispositifs mis en place pourront par la suite servir d’autres projets : quelle place demain pour les données sociales dans la relation usagers et la lutte contre le non-recours ?
Aujourd’hui, le dispositif de ressources mensuelles (DRM) autorise l’utilisation des données pour permettre aux caisses d’identifier des profils d’individus éligibles aux prestations. Cette capacité de détection est essentielle pour mener les actions nécessaires à la lutte contre le non-recours comme des campagnes d’e-mailing ciblées. Ces usages présentent de réelles opportunités pour faciliter l’accès aux droits et impliquent systématiquement une validation préalable de la CNIL pour garantir la conformité d’utilisation des données personnelles. La MIDS a également le devoir de rappeler aux organismes leur responsabilité vis-à-vis de l’exploitation des données sociales et le cadre réglementaire qu’ils ont l’obligation de respecter.
L’usage des données sociales présente donc un potentiel énorme au service de la simplification et de l’accès au droit. C’est pour mener à bien ces ambitions que la mission interministérielle « données sociales » nouvellement créée anime et coordonne les très nombreuses parties prenantes (administrations centrales, employeurs, organismes de protection sociale) en remettant aussi souvent que nécessaire au cœur des priorités des uns et des autres, la prévention, la résolution et le traitement de tous les dysfonctionnements, même si ceux-ci n’affectent qu’une proportion très faible des bénéficiaires. Dans l’univers des données sociales qui peut devenir facilement « techniciste », il est important de ne pas réduire les problématiques à de simples pourcentages d’erreurs. Les chiffres peuvent cacher des situations humaines critiques. C’est aussi le rôle de la MIDS de tenir compte de cette dimension afin de garantir la confiance dans notre système social.
Solidarité à la source : les étapes clés de mise en œuvre
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Jérôme Lepage
Directeur adjoint des politiques familiales et sociales à la CNAF
&
Valérie Marty
Coordinatrice de la modernisation des prestations à la CNAF
La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), branche « famille » de la Sécurité sociale, pilote les 101 Caisses d’allocations familiales réparties sur l’ensemble du territoire. La CNAF travaille activement à la modernisation de la délivrance des prestations sociales avec la mise en œuvre de la réforme des allocations logement en 2021 et la réforme du RSA et de la Prime d’activité prévue à compter de mars 2025.
Quel est l’enjeu du projet de solidarité à la source du point de vue de la CNAF ?
La réforme de la solidarité à la source répond à deux enjeux majeurs. Tout d’abord un enjeu de sécurisation et d’amélioration du service rendu aux allocataires pour la délivrance du RSA et de la Prime d’activité. Actuellement, les allocataires doivent déclarer manuellement leurs revenus tous les trimestres avec des risques d’erreurs importants (complexité de compréhension du montant à déclarer, oubli de certaines ressources). Les difficultés de compréhension des informations à renseigner génèrent de nombreux indus et rappels alors que ces deux prestations s’adressent à des publics très fragiles. Cette réforme vise donc à automatiser l’acquisition des ressources pour les bénéficiaires du RSA et de la Prime d’activité afin de sécuriser le versement du juste droit. Cette réforme diffère de celle des allocations logement puisqu’elle s’appuie non pas sur un versement automatique, mais sur un préremplissage de la déclaration trimestrielle des revenus à valider par le bénéficiaire (à l’instar de la déclaration préremplie de l’impôt sur le revenu pour la DGFIP). À noter que certaines ressources ne pourront être récupérées automatiquement au démarrage et devront être complétées manuellement par les allocataires, par exemple les pensions alimentaires. Toutefois, la CNAF travaille de manière proactive et conjointe avec les autres organismes de Sécurité sociale et la DSS pour récupérer en cible le maximum d’informations : à titre d’exemple, des travaux sont en cours avec l’Urssaf Caisse nationale pour obtenir les données relatives aux travailleurs indépendants.
Faciliter l’accès au droit est le second enjeu de cette réforme, qui se traduit actuellement sur le terrain par la coordination de différents acteurs, dont les CAF, dans le cadre des expérimentations Territoires zéro non-recours (TZNR). Pour aller plus loin et favoriser l’accès aux droits, des travaux sont également en cours au niveau des systèmes de la branche famille concernant les moteurs d’éligibilités. En effet, à partir de 2024, la CNAF sera autorisée à utiliser le Dispositif de ressources mensuelles (DRM) dans une logique d’accès aux droits et de lutte contre le non-recours. La branche famille disposera ainsi d’une vision globale de la situation d’un allocataire qui effectue une demande d’aide et aura donc la capacité d’analyser son éligibilité à des droits potentiels à la fois sur les prestations légales, mais aussi, à terme, sur un bouquet de services allant au-delà de sa demande initiale (par exemple en cas de séparation, une mise en relation avec les services de médiation familiale pourrait être proposée systématiquement). À ce jour, un allocataire ne peut effectuer qu’une seule demande de prestation à la fois, ce qui peut entraîner du non-recours sur d’autres prestations. L’ambition de la branche est donc d’orienter automatiquement l’usager vers un parcours de demande unique afin d’automatiser l’accès au droit. Ce parcours unique est un chantier considérable pour la branche famille et présente une réelle opportunité d’amélioration du service dont la mise en œuvre par étapes est envisagée au plus tôt en 2026, et finir sur la COG suivante, sous réserve d’autres priorités politiques.
En parallèle, la Direction du Réseau impulse une évolution des pratiques pour permettre un traitement des dossiers suivant une approche populationnelle par les CAF : il s’agit d’organiser l’accompagnement des CAF en fonction des profils d’allocataires et de leurs parcours de vie (famille monoparentale, travailleur indépendant, situation de handicap, etc.). Face à l’hétérogénéité des situations sociales et familiales, la réglementation et la gestion de la branche famille se sont complexifiées au fil du temps pour permettre de couvrir tous les cas. La solidarité à la source, en absorbant la complexité administrative, permettra aux agents des CAF de porter l’effort sur un accompagnement plus adapté à chaque parcours de vie.
Quels éléments ont été mis en place pour faciliter la mise en œuvre de la réforme ?
À partir des retours d’expériences de la réforme des allocations logement, trois grandes étapes ont été mises en œuvre pour faciliter la construction de la solidarité à la source.
Tout d’abord, les expérimentations à blanc menées en 2022 et 2023 ont constitué une première étape importante. L’adossement aux données du DRM a été effectué pour 5 Caf puis 10 CAF expérimentatrices dans l’objectif de comparer l’usage des données du DRM sur le calcul des droits par rapport aux procédures en place. Cette première analyse croisée a permis de mieux évaluer et mesurer les impacts de la réforme et d’identifier les mesures de sécurisation nécessaires. Un complément d’analyse sera également effectué au 1er semestre 2024 sur la qualité des données du montant net social, présent sur les bulletins de paie et les relevés de prestations, qui devient la nouvelle valeur de référence pour le calcul du RSA et de la Prime d’activité.
Ensuite, une deuxième phase, entre octobre 2024 et mars 2025, visera à tester en réel le dispositif auprès de 5 CAF. Ces tests devront déterminer les besoins d’évolutions du parcours, d’accompagnement des bénéficiaires et de communication. Enfin, la généralisation de la solidarité à la source pour tous les allocataires du RSA et de la Prime d’activité, prévue en mars 2025, constituera la troisième et dernière étape.
La préparation de cette réforme est donc séquencée et structurée pour sécuriser au maximum sa mise en œuvre. Elle s’appuie sur plusieurs expérimentations essentielles pour adapter certaines règles de gestion et maîtriser l’ensemble des risques liés au changement. Elles ont notamment permis d’affiner le dispositif et de faire évoluer les modes de coopération de la CNAF avec les autres organismes intervenant sur la collecte des données sources. Le retour d’expérience de la réforme des allocations logement a également permis de repenser et sécuriser le parcours déclaratif afin de le rendre plus fluide, pour permettre aux allocataires de modifier les ressources préremplies en cas d’incohérence et de signaler une anomalie éventuelle aux experts des données sociales pour correction à la source dans le portail national www.mesdroitssociaux.gouv.fr directement dans leurs déclarations trimestrielles. L’enjeu, sur la période à venir, sera d’accompagner les usagers dans ce nouveau parcours en facilitant leur bonne compréhension du système.
Quelles actions ont été mises en place pour accompagner les agents des CAF dans cette transformation ?
Cette réforme va nécessairement modifier les pratiques et la posture de certains métiers. Un plan d’accompagnement au changement est en cours d’élaboration en lien avec les 10 CAF expérimentatrices. Un changement de paradigme est notamment attendu au niveau de la politique des contrôles de données entrantes. En effet, les dossiers RSA et Prime d’activité étant très sensibles et sources d’erreurs déclaratives, de nombreux contrôles sortants sont actuellement effectués. Avec l’acquisition de ressources par un tiers de confiance, le DRM, les agents seront de plus en plus dans un rôle d’accompagnement de la bonne compréhension du droit par les allocataires et experts des situations d’éligibilité plutôt que sur la gestion administrative d’indus ou de rappels.
Afin de faciliter ce changement, un travail a notamment été mené pour traduire les données du DRM et donner une vision enrichie et donc plus lisible aux agents des CAF.
Les usagers ont-ils été sollicités dans la construction de la réforme ?
Tout à fait. Les expérimentations ont permis d’associer les usagers puisqu’ils ont contribué à la modélisation des parcours déclaratifs au travers d’« écoutes usagers » regroupant une cohorte d’une trentaine d’allocataires. Leurs retours ont notamment contribué à faire évoluer la période de référence du calcul1 des droits, et donc la réglementation, pour permettre de tenir la promesse de simplification. Ils ont également conforté l’intérêt du préremplissage dans la facilitation de leur démarche. Une troisième écoute sera lancée prochainement et concernera le parcours en cas de signalement d’une anomalie ou de demande de modification de ressources.
Au niveau local, les CAF expérimentatrices ont eu à cœur de s’associer avec les conseils départementaux et les associations pour les informer régulièrement de l’état d’avancement des travaux. En étant partie prenante des expérimentations TZNR, les CAF ont également permis l’essaimage de l’information en travaillant conjointement avec les différents acteurs sur le terrain. Par ailleurs, les CAF étant des organismes paritaires dont les conseils d’administration sont composés de représentants des salariés et employeurs, des réponses sont apportées régulièrement sur les résultats des expérimentations.
Au niveau national, la CNAF rencontre régulièrement les têtes de réseau associatives.
Enfin, un Comité de coordination pour l’accès aux droits (COCOAD) a été mis en place par le ministre des Solidarités au lancement des travaux. Il regroupe l’ensemble des acteurs concernés (administrations, organismes, associations) pour permettre d’échanger collectivement sur ces évolutions. Il serait d’intérêt de mobiliser le COCOAD de manière plus active sur la dernière ligne droite en 2024.
Avec l’arrivée de France Travail, quelles modalités de coopération sont envisagées ?
France Travail est une autre réforme à conduire en parallèle de celle de la solidarité à la source et qui a également des incidences sur les bénéficiaires de RSA. Elle nécessitera une vigilance particulière de la branche famille au niveau de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA pour répondre à un double enjeu : réussir la réforme de France Travail en faisant évoluer les pratiques existantes entre les institutions tout en sécurisant la mise en place des nouveaux parcours déclaratifs et mode de calcul du RSA et de la Prime d’activité.
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1. Pour une déclaration trimestrielle réalisée au mois M, les ressources prises en compte initialement portaient sur les mois M-3 à M-1. Avec le préremplissage, la période prise en compte évolue de M-4 à M-2 pour permettre une alimentation des données sécurisée et une sollicitation a minima de l’usager.
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Héléna Revil
Chercheure et responsable scientifique de l’Odenore
Comprendre le non-recours : causes et motifs des problématiques d’accès aux droits
Fondé en 2002 par Philippe Warin et Catherine Chauveaud, l’Odenore (Observatoire des non-recours aux droits et services) est un dispositif de recherche du CNRS rattaché à l’université Grenoble-Alpes. Il a pour ambition d’observer, d’analyser (mesurer l’importance du non-recours, caractériser les populations concernées et enquêter sur les causes de ces situations) et de diffuser des connaissances sur le non-recours.
La responsabilité scientifique de l’ODENORE est, depuis mi-2019, assurée par Héléna Revil, docteure et chercheure en science politique. Héléna Revil est membre de l’Odenore depuis 2005.
Comment l’Odenore mesure-t-il le non-recours ? L’approche de l’Odenore est souvent présentée comme une « analyse dynamique » du non-recours, pourriez-vous préciser cette notion ?
L’Odenore s’est créé sur le constat que les recherches sur le non-recours étaient insuffisantes en France, mais aussi assises sur des méthodologies essentiellement quantitatives (statistiques). L’approche de l’Odenore se veut davantage qualitative et s’appuie prioritairement sur les méthodes des sciences sociales : enquêtes par entretiens qualitatifs ou par questionnaires réalisés en particulier auprès de populations en situation de précarité et/ou de non-recours. Nous essayons en outre de documenter le sujet à une échelle locale.
La démarche de l’Odenore se caractérise également par une exploration dynamique du non-recours. Nous cherchons à comprendre les parcours des personnes par rapport à leurs droits dans leur ensemble, et d’identifier ce qui peut expliquer que des personnes recourent ou non à ceux-ci. En effet, une personne peut toucher une prestation à un moment T, puis ne plus en bénéficier à la suite d’une erreur administrative, d’une mauvaise appréhension de sa situation par une institution, par exemple. Elle peut aussi percevoir une prestation, mais pas une autre à laquelle elle aurait pourtant également droit.
Enfin, l’Odenore associe autant que faire se peut toutes les « parties prenantes » dans ses recherches qui peuvent ainsi être qualifiées de collaboratives ou de participatives.
Pouvez-vous préciser qui sont ces parties prenantes ?
Il s’agit de personnes en situation de non-recours, plus globalement des « publics » des politiques sociales et de santé, mais également de professionnels et de bénévoles du monde sanitaire et social, issus de structures administratives comme associatives : CAF, CPAM, CCAS, collectivités territoriales, centres sociaux, centres hospitaliers, centres de santé, associations (ex : Secours populaire, Secours catholique, Médecins du monde, etc.)…
Concernant les causes du non-recours, pourriez-vous nous indiquer les principaux motifs que vous avez pu observer ?
L’Odenore a élaboré une grille de lecture qui distingue quatre grands types de non-recours partant des motifs explicatifs sous-jacents.
Le premier est la « non-connaissance » : les personnes ne connaissent en effet pas toujours l’existence des prestations, des services, auxquels elles ont droit, ou plus fréquemment méconnaissent les conditions d’éligibilité, les démarches à réaliser ou les acteurs auxquels s’adresser pour en bénéficier… Ce type de non-recours est fréquent. Il est à mettre en relation avec la complexité de notre système social, mais aussi avec la manière dont les informations sur les droits et les services sont diffusées. Le fait que de plus en plus d’informations ne soient disponibles que sur Internet, que les personnes ne puissent plus nécessairement s’informer dans des lieux physiques, peut par exemple amener certaines à ne plus avoir accès aux informations utiles pour accéder aux droits.
Le deuxième type est celui que nous appelons la « non-réception ». Ce sont des cas dans lesquels les personnes ont commencé à réaliser une demande pour obtenir une prestation, bénéficier d’un service, mais pour lesquelles la demande n’ira pas jusqu’au bout. Ce peut être parce qu’à un moment de cette demande, il faut passer par Internet et que les personnes n’y ont pas accès, ou parce que le dossier se perd entre différents services, parce qu’un courrier concernant leur demande ne leur parvient jamais ou que le nombre trop important de pièces justificatives à transmettre finit par les décourager… Ce type souligne que le non-recours n’est pas toujours « primaire » et que les « non-recourants » ne sont pas forcément invisibles des professionnels du social ou de la santé…
Le troisième type est celui de la « non-proposition ». Certains professionnels du social ou de la santé choisissent de ne pas évoquer certaines prestations ou services avec les personnes, selon le diagnostic qu’ils font de la situation, estimant parfois qu’il est préférable d’en proposer d’autres en priorité et/ou que la prestation en question n’est pas adaptée au profil de ces personnes… Des recherches ont par exemple montré que certaines offres de formation à l’étranger n’étaient quasiment jamais proposées à des jeunes issus de classes sociales moins favorisées. Si cette non-proposition peut relever de logiques de protection des personnes, elles questionnent sur les représentations vis-à-vis de certains demandeurs ainsi que sur le droit à l’information et la place qui est donnée aux personnes accompagnées dans la prise de décisions qui les concernent au premier chef.
Enfin, le dernier type est celui que nous avons appelé la « non-demande ». L’idée sous-jacente est que certaines personnes, bien que connaissant les prestations, ne veulent pas en faire la demande. Ce peut être par désaccord avec les principes inhérents à certaines prestations (par exemple, le recours sur succession) ou par peur de conséquences négatives en cas de recours, notamment une forme de stigmatisation – des bénéficiaires rapportaient par exemple que leur relation avec certains médecins s’était dégradée après avoir bénéficié de la CMU-C (Couverture maladie universelle complémentaire, désormais C2S – Complémentaire santé solidaire). La crainte des indus est aussi très présente.
Depuis plusieurs années, le gouvernement a initié le projet de solidarité à la source, qui se manifeste notamment par un préremplissage automatique des déclarations de ressources de certaines prestations : par exemple la C2S en 2021, et, en cible en 2024 ou en 2025, le RSA et la Prime d’activité. Que pensez-vous de cette réforme ?
La modernisation des déclarations de ressources, l’automatisation du versement, peuvent être des leviers pour renforcer l’accès aux droits. Concernant la C2S, par exemple, il était important d’aller vers une automatisation de l’ouverture du droit pour les personnes éligibles, le fait de ne pas avoir de complémentaire santé étant un facteur principal de non-recours aux soins pour les populations précaires.
Ces projets d’automatisation sont également essentiels afin de montrer que l’État est véritablement volontaire pour mener des actions visant à favoriser l’accès aux droits sociaux. Mais il est alors crucial qu’ils soient menés à bout : dans le cas contraire, il y a le risque d’un effet « poudre aux yeux ».
Une autre condition d’acceptabilité est de sécuriser la non-augmentation des indus, qui constituent une grande source d’inquiétude pour les allocataires. Il s’agit d’un risque important des projets d’automatisation, qu’il est essentiel de maîtriser.
Soulignons enfin que la population est favorable à un « degré d’automatisation mesuré » plus qu’à une automatisation complète. Ce ne doit en effet pas être la seule réponse au non-recours. Le maintien (ou la réouverture) d’espaces d’accueil physique et de temps d’échanges avec les professionnels est une attente principale des personnes. Ce qui est souhaité, c’est aussi que l’administration capitalise sur les informations déjà connues : les personnes ne comprennent pas pourquoi il est encore souvent nécessaire d’envoyer un même justificatif à plusieurs organismes différents, de donner et redonner les mêmes informations à certaines structures…
L’utilisation croissante des données sociales suscite-t-elle la crainte d’un contrôle accru par les pouvoirs publics ?
Il y a en effet une crainte que la finalité ne soit pas uniquement le renforcement de l’accès aux droits, mais aussi de nourrir des projets de contrôle et de lutte contre la fraude. Lorsque l’on est en situation de précarité, c’est vital d’accéder à ses droits pour pouvoir faire face aux difficultés ; les personnes précaires n’ont d’une certaine manière pas le luxe de pouvoir s’opposer à la manière dont leurs données personnelles sont utilisées. Cela dit, les organismes sociaux savent qu’ils doivent respecter les finalités des projets mis en place et que la Commission nationale informatique et liberté (CNIL) est là pour veiller au respect de la protection des données. Il y a quelques années, la CNIL avait d’ailleurs travaillé sur le sujet des données des personnes en situation de précarité.
Vous parliez d’un « degré d’automatisation mesuré » : nous identifions, en sus des leviers techniques, une opportunité à renforcer « l’aller-vers », comme le prévoient les expérimentations « territoires zéro non-recours ». Quel est votre avis sur ces expérimentations ?
Elles sont intéressantes, notamment parce qu’elles permettent de faire dialoguer les acteurs locaux sur ce sujet du non-recours et de créer des représentations communes sur un même territoire concernant par exemple les caractéristiques du phénomène. Il est en effet essentiel de dire que les formes prises par le non-recours ne sont pas strictement identiques selon les territoires, et les leviers d’action associés ne sont par conséquent pas exactement réplicables. Concernant les actions d’aller-vers, il me semble important de garder en tête ce que j’évoquais un peu plus tôt : les personnes en non-recours ne sont pas nécessairement invisibles, elles sont pour toute une partie d’entre elles déjà sous les yeux des acteurs du social et de la santé, il est donc pertinent de s’intéresser aussi à la non-réception, aux ruptures de droits, et à ce qui dans les fonctionnements administratifs et les pratiques professionnelles peut contribuer à produire ces formes de non-recours ou de non-bénéfice des droits.
Vous indiquez que la démarche de co-construction était essentielle dans l’analyse et le traitement du non-recours. Selon vous, les différentes parties prenantes ont-elles été suffisamment associées aux différents projets (solidarité à la source, territoires zéro non-recours) ?
Concernant les territoires zéro non-recours, les premières expérimentations sont nées en local, de l’initiative d’acteurs de différentes natures souhaitant avancer ensemble sur le sujet du non-recours. Et les projets actuels se caractérisent toujours par l’association des acteurs au niveau local, l’une des finalités étant précisément de faire davantage travailler les uns et les autres ensemble, d’induire des synergies… Les acteurs ont dû trouver des points d’articulation dès la réponse à l’appel à projets.
Le projet de solidarité à la source étant davantage une approche « par le haut », j’ai l’impression que les acteurs locaux sont, pour le moment, davantage en recherche d’informations sur ce projet.
Pour finir, quels sont les prochains travaux que souhaite mener l’Odenore ?
Plusieurs thématiques ont vocation à être traitées dans les mois et les années à venir !
Nous venons de terminer une recherche pour la Mutualité sociale agricole (MSA) sur un dispositif expérimental qui a vocation à améliorer l’accès aux soins et à la santé des agriculteurs.
Nous en avons une en cours avec la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et l’École nationale supérieure de Sécurité sociale (EN3S), dirigée par Dominique Libault, sur le sujet des personnes âgées et de leur rapport aux droits et services visant le maintien de l’autonomie. Elle est basée sur une enquête par entretiens sur quatre territoires ; environ 80 seront réalisés au total.
L’expérimentation « territoires zéro non-recours » fera également l’objet d’analyses, nous travaillons actuellement avec la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et le comité d’évaluation de l’expérimentation à la préfiguration de cette évaluation.
Nous avons aussi des projets avec des acteurs comme les unions départementales des CCAS qui souhaitent estimer le non-recours au RSA et à la C2S, à l’échelle des communes et des intercommunalités.
Nous allons continuer à creuser le sujet du non-recours en matière de santé, en particulier pour des personnes atteintes de pathologies chroniques… Et nous avons encore de nombreux autres sujets en tête, par exemple concernant le handicap.
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Pierre Gravoin
Chercheur au Secours catholique et à l’Université Paris 8
Pierre Gravoin est chercheur au sein du Secours catholique et à l’université Paris 8 sur les problématiques de non-recours et d’accès aux droits. Il est aussi membre du comité d’évaluation de l’expérimentation territoires zéro non-recours ainsi que co-auteur, avec Rémi Le Gall de l’université de Lorraine, de l’article « Automatisation de la solidarité : l’impossible réforme ? ».
Quelles sont les actions du Secours catholique, en termes d’accompagnement des usagers vers l’accès aux droits et de lutte contre le non-recours ?
Historiquement, le rôle du Secours catholique est l’accueil et l’écoute pour les personnes en situation de précarité matérielle et d’isolement social ou familial.
Au départ, l’association menait principalement des actions distributives, versant des aides vestimentaires, alimentaires ou financières. Depuis la fin des années 1990, le Secours catholique cherche à accompagner les personnes davantage sur le long terme. L’association a ainsi mis en place des actions sur l’inclusion bancaire, la domiciliation, l’accompagnement vers l’emploi ou l’aide à l’accès à un logement.
Cette transition reste difficile, car la plupart des bénévoles ne sont pas des professionnels de l’accompagnement social et il n’est pas question qu’ils le deviennent. Nous pensons néanmoins qu’ils peuvent avoir un rôle complémentaire aux métiers essentiels du travail social. Or, le sujet de l’accompagnement dans l’accès aux droits peut être source de réticences pour les bénévoles : par pudeur (ne pas aller au-delà de ce que la personne exprime), par sensation de manque de légitimité ou encore par refus d’effectuer le travail de l’État.
À partir de 2016, le Secours catholique s’engage davantage dans la lutte contre le non-recours avec des actions de plaidoyer et d’études. Des chiffres sur le non-recours des populations accompagnées sont publiés dans le rapport annuel « État de la pauvreté en France ». Le rapport « Non-recours – une dette sociale qui nous oblige », co-écrit avec l’Odenore, rend compte d’éléments de compréhension du phénomène. Les recommandations du Secours catholique sont notamment portées au sein de l’alliance « Pacte du pouvoir de vivre » qui fédère des acteurs majeurs engagés sur les questions sociales et environnementales. L’association engage par exemple des travaux d’estimation du non-recours au RSA auprès des personnes avec qui les bénévoles sont en contact. Les résultats sont similaires à ceux de l’enquête de la DREES, avec un tiers de non-recourants – un chiffre très important, à nuancer par un taux plus faible pour les personnes suivies depuis plus d’un an au niveau du Secours catholique, indication que l’accompagnement a un impact positif dans la lutte contre le non-recours.
Le gouvernement a annoncé le lancement de la réforme de la Solidarité à la Source, qui passe notamment par la modernisation de la délivrance des prestations RSA et Prime d’activité (remplissage automatique de la déclaration trimestrielle de ressources) : quelle est votre position sur cette réforme ?
L’automatisation du versement des prestations sociales fait partie des recommandations du Secours catholique dans son plaidoyer contre le non-recours (voir à ce propos les 90 propositions du Pacte du pouvoir de vivre de 2019). Il faut en revanche vérifier ce que la réforme recouvre réellement et en quoi consiste sa mise en œuvre : les ménages pourront-ils contrôler et valider ou contester (le cas échéant) le préremplissage de leurs ressources ? Qui est responsable en cas de déclaration erronée, la caisse ou l’allocataire ? Le Secours catholique sera notamment particulièrement vigilant aux indus qui pourraient survenir et pénaliser les allocataires : la réforme des allocations logement a laissé des traces (même si la situation des indus pour les allocations logement semble stabilisée).
Par ailleurs, une de nos convictions est que l’utilisation des données sociales doit être sécurisée à la source : ces données étant personnelles, il est impératif d’assurer des standards de protection et de processus d’accès et d’utilisation de ces données à l’ensemble des acteurs intervenant dans la chaîne de partage. Aussi, les données utilisées par les administrations ne sont pas systématiquement comparables d’une administration à une autre (par exemple de la définition de « ménage » entre les sphères sociales et fiscales), il est important que les administrations travaillent à l’harmonisation des définitions des données afin qu’elles soient compatibles entre elles en veillant également à ne pas accentuer le phénomène des personnes qui « n’entrent pas dans les cases ».
Au-delà de la modernisation de la déclaration des ressources, nous espérons que la réforme permettra aux CAF d’être davantage proactives dans l’interlocution usagers.
Quels enjeux identifiez-vous sur le volet de l’interlocution usagers ? Quels leviers sont proposés par le Secours catholique ?
Aujourd’hui, l’accompagnement des usagers ne permet pas de garantir pleinement leur accès aux droits. Par exemple, les Maisons France Service manquent souvent de moyens humains (dans certains territoires il s’agit d’une permanence assurée une fois par semaine par des personnes qui ne sont pas spécifiquement formées à l’accompagnement social) et ne sont pas non plus suffisamment équipées pour répondre aux problématiques de fracture numérique.
Le Secours catholique veut renforcer les liens entre les associations et les administrations : en effet, lorsqu’ils rencontrent une personne en situation de rupture de droits, les bénévoles se retrouvent désarmés, car ils ne disposent bien souvent d’aucun contact direct avec les agents de la CAF pour traiter les dossiers. La mise en place de conventions entre les CAF et les délégations permet de cadrer des échanges réguliers et de pouvoir nouer des contacts en insistant notamment sur la parole directe des personnes concernées. L’objectif n’est pas que les associations se retrouvent à « se substituer aux travailleurs de l’État et des administrations de la Sécurité sociale », mais de privilégier la création d’un espace de discussion entre les bénéficiaires et l’administration (plutôt que d’avoir un filtre des bénévoles).
Le Secours catholique a justement été au cœur de l’initiative des Territoires zéro non-recours (TZNR), deuxième jambe de la réforme de la Solidarité à la source qui vise à « aller-vers » les usagers : quels sont les enjeux et objectifs de ce dispositif ?
Émise en 2018 au sein du volet « Accès aux droits » de la Stratégie pauvreté, l’idée des territoires zéro non-recours provient de l’expérience des territoires zéro chômeur de longue durée. Après 3 expérimentations lancées en 2020-2021 par des acteurs publics locaux, l’initiative est inscrite au sein de la loi 3DS de janvier 2022, suivie par un appel à projets en mai 2023. La loi prévoyait initialement un financement limité à 10 projets, le résultat est finalement de 39 projets financés, dont 28 dans le cadre du Pacte des solidarités (présenté le 19 septembre aux fédérations et associations de lutte contre la pauvreté), ce qui est une vraie réussite (le Secours catholique avait demandé un élargissement du dispositif initial).
Étonnamment, assez peu de territoires ruraux ont été retenus dans la liste, malgré la fracture numérique plus importante dans ces territoires. Ces territoires ont particulièrement besoin de soutien, car l’accès aux droits y est difficile (peu de permanences physiques des administrations et peu de transports). Les moyens humains des associations y sont limités : au Secours catholique, par exemple, les permanences (à raison d’une ou deux par semaine en moyenne) portent davantage sur de l’orientation vers les administrations que de l’aide aux démarches.
Une satisfaction à l’inverse est que plusieurs territoires aient été retenus à l’échelle du département, plutôt que de déléguer l’accompagnement humain aux communes. En effet, dans la mesure où les départements sont en charge de la lutte contre l’exclusion et la pauvreté et pour éviter une trop forte « territorialisation des politiques sociales », susceptible d’inégalité dans l’accès aux droits nationaux, il est préférable que les CAF soient en charge – au niveau du département, et pas seulement au niveau national ou au niveau des communes.
Quelles actions de terrain le Secours catholique a-t-il engagées pour faciliter l’accès aux droits et la lutte contre le non-recours ?
Le Secours catholique développe les démarches de « l’aller-vers » les usagers : cette pratique est nouvelle pour l’association, dont les actions portent davantage sur la permanence d’accueil. En termes d’animation spécifique pour l’accès aux droits, le Secours catholique a par exemple créé les « fraternibus » : ces bus itinérants permettent aux bénévoles d’aller dans les villes et communes dans lesquelles il n’y a pas de permanence d’accueil et ainsi de créer du lien social. Cela peut être notamment mobilisé afin de discuter avec les personnes de l’accès aux droits et du non-recours.
Par ailleurs, nous constatons au Secours catholique que l’utilisation des outils numériques par les bénéficiaires de droits est relativement limitée. Les bénévoles se heurtent en effet aux difficultés des usagers à accéder aux outils numériques – alors même que les procédures de demande et d’actualisation des droits se font en grande partie à distance via un compte personnel. Pour y faire face, certaines délégations s’équipent de matériel informatique disponible dans leurs permanences d’accueil. Mais une fois équipée, il se pose toujours pour une équipe de bénévoles la question des difficultés d’utilisation des plateformes.
Dans ce contexte, la création de réseaux associatifs en lien avec les administrations, au niveau local en particulier avec les territoires zéro non-recours, est un vrai facteur de succès porté par le Secours catholique pour aller vers les usagers et leur proposer un accompagnement personnalisé et adapté à leurs besoins.
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Bruno Rakedjian
Responsable accès aux droits chez ATD Quart Monde
La nouvelle étape de la « solidarité à la source » se concrétise par le projet de préremplissage des déclarations trimestrielles de ressources pour les allocataires du RSA et de la Prime d’activité. Selon vous, quel sera l’effet de cette réforme sur le non-recours ?
Cette évolution devrait permettre de réduire la complexité des démarches, mais ne sera pas suffisante pour réduire efficacement le non-recours aux droits. En effet, la DREES a publié en mars 2023 son baromètre et la complexité des démarches n’est pas l’unique cause du non-recours. Les conclusions sont d’ailleurs intéressantes : si le manque d’information reste la raison majeure du non-recours, elle diminue de 56 % en 2016 à 39 % en 2021, ce qui est plutôt positif. En revanche, le non-recours par « crainte des conséquences négatives » augmente fortement passant de 8 % des répondants en 2016 à 18 % en 2021. Que se passe-t-il dans la société pour que ces craintes aient plus que doublé en 5 ans ? On entend notamment par « conséquences négatives » la crainte d’une intrusion des pouvoirs publics dans sa vie privée ou encore celle d’être dans une position de rupture de droits et de devoir faire face à des problèmes administratifs.
Un rapport coordonné par le Mouvement international ATD Quart Monde et l’université d’Oxford s’est également intéressé aux « dimensions cachées » de la pauvreté, peu prises en compte par les pouvoirs publics. On observe six dimensions cachées de la pauvreté auxquelles sont confrontés les plus démunis au-delà des privations matérielles (manque de travail décent, revenus insuffisants et précaires, privations matérielles et sociales). Il s’agit d’abord des trois dimensions relationnelles, qui correspondent à la manière dont les personnes qui ne sont pas confrontées à la pauvreté affectent la vie de celles qui le sont : la maltraitance sociale (stigmatisation), la maltraitance institutionnelle (mise en œuvre des politiques pour les plus précaires) et les contributions non reconnues. En parallèle, on distingue trois dimensions fondées sur l’expérience de la pauvreté : la dépossession du pouvoir d’agir, la souffrance dans le corps, l’esprit et le cœur et le combat et la résistance. On appelle « dépossession du pouvoir d’agir » le manque de contrôle sur sa vie et la dépendance vis-à-vis des autres notamment les institutions.
Afin de mettre en place des réformes efficaces pour sécuriser l’accès aux droits, il est donc essentiel d’avoir une approche globale et de s’attaquer à l’ensemble de ces dimensions et pas uniquement à l’amélioration des procédures administratives.
Selon vous, quels sont les principaux leviers d’action pour que la modernisation du versement des prestations soit une réussite ?
Nous avons identifié plusieurs améliorations à porter dans les parcours usagers.
Tout d’abord, il faut mettre fin aux ruptures de droit brutales. Nous constatons des situations de grande injustice où des personnes se retrouvent sans ressources du fait d’un changement de situation qui amène une coupure de leurs prestations sociales, sans explication préalable ni délai de prévenance suffisant. Ces allocataires ont souvent des personnes à charge et la perte de prestations les contraint à s’engager dans un combat avec l’administration pour subvenir à leurs besoins minimums et à chercher des aides d’urgence.
Il y a donc un enjeu majeur à ce que les administrations fassent preuve de réactivité pour informer à l’avance les individus d’un risque de perte de droits et mettent en œuvre des procédures d’urgence lorsque cela est nécessaire.
Il est ensuite nécessaire d’utiliser le numérique pour faciliter l’accès aux droits des ayants droit et la compréhension des droits perçus. Les allocataires devraient comprendre pourquoi ils reçoivent telle somme pour telle prestation ou pourquoi on leur réclame un trop-perçu. Il faut également s’interroger sur la manière de construire des algorithmes pour qu’ils facilitent l’accès aux droits et ne soient pas uniquement vus comme outils de contrôle des allocataires et de lutte contre la fraude. L’usage des outils numériques dans une démarche « d’aller-vers » serait tout à fait d’intérêt.
Enfin, les ayants droit ont besoin d’accéder facilement et en direct à des agents de la CAF qui ont le pouvoir de déclencher des droits. Les parcours des plus précaires ne sont pas évidents (ex : difficulté à joindre un interlocuteur « humain » par téléphone une fois passées les réponses automatiques). La « numérisation à outrance » des services publics se heurte à la fracture numérique et les publics précaires sont particulièrement concernés. Les services des caisses doivent être améliorés pour permettre d’accompagner les usagers dans de bonnes conditions, en remettant de l’humain au cœur de la délivrance de prestation : par exemple, l’accueil dans certaines CAF pourrait être revu afin d’assurer une confidentialité des échanges entre les agents d’accueil et les ayants droit.
Un point mis en avant par le rapport sur les dimensions cachées de la pauvreté est la nécessité de considérer les plus démunis sur un pied d’égalité. Comment ce besoin est-il pris en compte dans vos actions auprès des plus pauvres ?
Le défi auquel nous sommes confrontés porte sur l’intégration de la voix des personnes en situation de pauvreté dans la construction des politiques publiques, qui est déterminante pour mettre en place des solutions qui marchent. Ce n’est malheureusement pas le mode de fonctionnement actuel, ce qui constitue une violence institutionnelle très forte avec des mesures imposées par le haut qui n’ont pas été co-construites avec les principaux concernés et qui peuvent les impacter négativement.
Notre ADN chez ATD Quart Monde, c’est construire avec les plus pauvres. La proposition du mouvement est de partir de la connaissance de ce que vivent les ayants droit pour réfléchir ensemble à une politique de prestation sociale au plus près de leurs besoins. À ATD Quart Monde, nous mettons en œuvre des approches participatives comme les universités populaires et le croisement des savoirs et des pratiques. Ces approches permettent de créer les conditions pour que le savoir issu de l’expérience de la vie des personnes qui connaissent la pauvreté puisse dialoguer avec les savoirs des scientifiques et des professionnels. Notre aspiration est de réhabiliter au bénéfice de tous des méthodes d’action plus complètes et inclusives : élaborer, mettre en œuvre et évaluer avec la participation des personnes concernées permettrait ainsi d’instaurer des évolutions efficaces et durables.
Nos actions ont toujours reflété cette démarche : ATD Quart Monde a d’ailleurs contribué à l’inscription de cette participation dans la loi d’orientation de lutte contre les exclusions de 1998. Elle considère pour la première fois les personnes en grande difficulté comme des partenaires à part entière dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques. Ce point est inscrit dans l’article L115-2 du Code de l’action sociale et des familles.
Concrètement, comment ces démarches de participation se manifestent-elles dans vos actions ?
Un exemple concret est notre action d’universités populaires. Ce projet permet aux personnes qui ont l’expérience de la pauvreté de se réunir par groupes pour travailler ensemble. Ces personnes dites « sans voix », souvent peu écoutées et sous-représentées dans le champ politique comme dans le champ médiatique, peuvent alors échanger sur un thème dans un cadre valorisant, prendre confiance en elles et porter une parole collective. Nous mettons également en œuvre régulièrement des approches de croisement des savoirs et des pratiques, des recherches participatives et des co-formations pour permettre aux personnes qui ont l’expérience de la pauvreté de contribuer à l’élaboration de politiques publiques et à des changements de pratiques. L’objectif est de leur restituer la parole pour changer le regard sur leur situation en travaillant par groupe des pairs pour croiser leurs préoccupations et leurs propositions.
Il est également nécessaire d’inciter davantage les institutions à mettre en place de réelles approches participatives vis-à-vis des plus précaires. Des initiatives pour réunir les administrations et les allocataires ont été prises dans le cadre d’un de nos projets autour de l’amélioration des relations avec les Caisses d’allocations familiales. Les CAF sont aujourd’hui des acteurs essentiels des politiques de solidarité. Or, nous constatons les difficultés rencontrées au niveau du parcours des ayants droit. Les paroles collectées et travaillées avec les personnes qui ont l’expérience de la pauvreté nous permettent de proposer des mesures concrètes comme celles évoquées précédemment autour de la participation des personnes concernées, de la confidentialité des accueils, des algorithmes pour accélérer l’accès aux droits et leur compréhension, de l’embauche de personnes qui déclenchent des droits pour accélérer le traitement des dossiers, mais aussi la reconnaissance du droit à l’erreur, la formation des agents à la connaissance de la grande pauvreté ou encore l’harmonisation des procédures au niveau national. L’objectif est de porter ces propositions auprès des institutions pour permettre un meilleur accès aux droits. Nous ne nous contentons pas d’actions bilatérales et souhaitons élargir la démarche audelà des institutions : nous collaborons aussi avec d’autres acteurs de la société civile experts sur le sujet, par exemple nous travaillons avec le collectif « Changer de cap » sur les questions de digitalisation et d’usage des algorithmes, le collectif « Alerte » et le Pacte du pouvoir de vivre dans le cadre de l’élaboration et la mise en œuvre des politiques d’accès aux droits.
Pour revenir au sujet de la solidarité à la source, il est important de faire évoluer le système des prestations pour lutter contre le non-recours : l’automatisation doit se faire sans déshumaniser et l’enjeu est d’impliquer les personnes concernées et les corps intermédiaires dont les associations font partie pour apporter des réponses solides et partagées.
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Rollande Laureau-Laplace
Référente ATD Quart Monde dans le cadre de l’expérimentation Territoires zéro non-recours (TZNR) en Meurthe-et-Moselle
ATD Quart Monde est signataire de l’expérimentation Territoire zéro non-recours (TZNR) dans le département de Meurthe-et-Moselle, qui a commencé en septembre 2023 : concrètement, comment ce projet se décline-t-il sur le terrain ?
Le projet en Meurthe-et-Moselle s’appuie sur les travailleurs sociaux déjà présents au sein du département. C’est original, car dans d’autres TZNR, le choix a au contraire été de recruter de nouveaux agents. L’objectif est de repenser l’accompagnement des travailleurs sociaux via plusieurs étapes de préparation auxquelles participe ATD Quart Monde, avant d’aller rencontrer les personnes en situation de non-recours.
La préparation des travailleurs sociaux à l’« aller-vers » se découpe en trois phases au cours desquelles ATD Quart Monde apporte son expertise :
– Phase 1 : travailler avec les travailleurs sociaux et des personnes en situation de précarité sur les stéréotypes et les représentations, via la méthode de croisement des savoirs. Cette méthode est mise en œuvre depuis de nombreuses années au sein d’ATD Quart Monde (cf. interview de Bruno Rakedjian, responsable accès aux droits chez ATD Quart Monde). L’objectif n’est pas de sensibiliser les travailleurs sociaux aux thématiques de la précarité, mais qu’ils entendent des points de vue différents et affinent leur regard grâce à la rencontre des bénéficiaires en situation de grande difficulté (et vice-versa !).
– Phase 2 : cette étape est l’occasion de travailler le « comment » de l’aller-vers, avec des travailleurs sociaux qui ont moins l’habitude de travailler « hors les murs ». Sélectionner les quartiers sur lesquels va se dérouler l’expérimentation, en s’appuyant sur l’expérience des habitants et des associations de terrain. Par exemple, une association qui distribue des paniers de légumes a été sollicitée, elle a une très bonne connaissance de la solidarité dans ces quartiers.
– Phase 3 : toujours avec les habitants et les professionnels, il s’agit de choisir les « mots » pour entrer en contact. Le discours ne doit pas être celui de « l’accès aux aides », mais bien « d’accès aux droits » pour les personnes. Les professionnels doivent changer de posture : ce ne sont plus les personnes qui viennent les rencontrer, mais eux qui vont « vers » les habitants, et leurs modalités d’entrée en contact doivent être différentes.
Ce qui nous semble important, c’est que les travailleurs sociaux entendent des points de vue différents grâce à la rencontre des personnes en situation de grande difficulté (et vice-versa !).
Dans un second temps, les travailleurs sociaux mettront en pratique les actions d’aller-vers, sur les lieux sélectionnés, avec les éléments de langage qui auront été définis. En ce qui nous concerne côté ATD Quart Monde, nous n’interviendrons pas sur le terrain, mais nous pourrons accompagner les travailleurs sociaux selon leurs demandes d’échanges.
Selon les besoins, et le passage aux actions de terrain ne sera certainement pas toujours facile, les militants d’ATD pourront retravailler la démarche avec les travailleurs sociaux.
Nous sommes présents au niveau du comité technique et du COPIL pour nous assurer que la méthode employée est la bonne, et nous n’hésiterons pas à dire quand les actions ne fonctionneront pas.
La phase 1 s’est déroulée mi-novembre : quels sont les premiers résultats ?
Cette première étape a rassemblé une cinquantaine de travailleurs sociaux du département et une quinzaine de personnes en situation de grande précarité, familières du principe des universités populaires.
Nous devons encore consolider les résultats de ces travaux, mais je peux déjà dire que les ressentis des travailleurs sociaux ont été contrastés : certains ne se sentent pas concernés, quand d’autres étaient déjà enthousiastes et le sont restés. Une partie des travailleurs sociaux enfin ont manifestement été déstabilisés par la rencontre et la démarche, qui va les obliger à mettre en place de nouvelles pratiques.
Si les étapes de l’expérimentation ont été définies, le projet va se construire au fur et à mesure : les travailleurs sociaux vont devoir s’approprier la manière dont ils veulent mener leur action, et ajusteront le projet en fonction des résultats des actions engagées.
Le projet est porté par le département, en lien avec les organismes sociaux. Les TZNR sélectionnés n’ont pas tous une association parmi leurs signataires, qu’est-ce qui a motivé votre choix de participer en Meurthe-et-Moselle ?
Tout d’abord, parce que nous avons été sollicités par le conseil départemental !
Nous nous sommes interrogés en interne pour savoir si nous souhaitions nous engager dans cette réponse. Nous constatons qu’il y a un réel besoin sur le territoire, avec environ 35 % de taux de non-recours. Les personnes en situation de précarité se retrouvent dans des situations inextricables qu’ils ont rapportées aux militants [personnes en grande précarité bénévoles d’ATD Quart Monde] lors de nos permanences sur l’accès aux droits : elles sont renvoyées de service en service et ne savent plus vers qui se tourner. L’équipe locale n’a pas forcément d’interlocuteur à leur proposer, alors, en dernier recours, elle mobilise le défenseur des droits.
L’expérimentation offre des perspectives pour trouver des solutions à ces situations.
Dans ce cadre, nous avons fait des propositions au conseil départemental en phase avec notre ADN, en identifiant des actions concrètes pour changer les pratiques et que les personnes puissent toucher leurs droits rapidement.
Par ailleurs, le projet réunit de nombreux acteurs publics et sociaux autour du conseil départemental : la métropole, la CAF, les CCAS des territoires, les élus locaux, etc. Le fait d’avoir l’ensemble de ces acteurs réunis autour de la table pour ce projet nous a convaincus de nous engager en tant que signataires de la réponse à l’appel d’offres.
Jusqu’à présent, et malgré la différence entre le « temps politique » et le « temps du terrain », nous avançons sur le dispositif mis en place avec une cheffe de projet dédiée, et une coordination des actions qui fonctionne bien.
À titre personnel, comment est-ce que vous envisagez cette démarche d’expérimentation dans les territoires ?
J’ai un mot : « Enfin ! » Nous attendions depuis longtemps d’être sollicités. Personnellement, je m’engage à ATD Quart Monde avant tout pour que les politiques de solidarité évoluent : dans le cadre de l’expérimentation, la situation changera beaucoup au niveau local et les remontées seront nationales.
L’objectif est que l’expérimentation au niveau des TZNR ait un impact positif sur le long terme pour l’ensemble des personnes en situation de précarité (bénéficiaires ou en situation de non-recours). Des évaluations nous permettront de vérifier que les personnes qui n’avaient pas accès à leurs droits y ont désormais accès, de façon pérenne, en évitant au maximum les ruptures de droit.
La démarche des TZNR doit enfin profiter à tous : il ne faut pas faire des personnes identifiées dans ces territoires « momentanément des privilégiés » pour accéder aux droits. Si les travailleurs sociaux identifient dans l’expérimentation des méthodes pour réduire les délais, ces méthodes devront être largement déployées. De même, les CAF doivent mettre les moyens, pour que les agents puissent répondre le plus rapidement possible aux demandes des travailleurs sociaux, notamment à travers la mise en place d’un outil commun.
Il ne faut pas faire des personnes identifiées dans les TZNR momentanément des privilégiés de l’accès aux droits.
La méthode employée sur le territoire de Nancy intéresse d’ailleurs les autres antennes locales d’ATD qui nous sollicitent fortement. Nous avons prévu de faire des bilans intermédiaires sur la méthode pour inspirer les autres territoires, dans la lignée de l’ADN du mouvement : changer les pratiques et trouver des axes de progrès pour que chaque personne ait accès à ses droits
